档案行政处罚案卷评议会的深入思考

 7月3日,常德召开了全市档案行政处罚案卷评议会议。各县区分管法制工作的负责人就档案行政执法的典型案例,介绍了各地档案行政执法的情况。市法制办的专家还进行了执法案卷的点评。这不仅是一次案卷评议会,也是常德市依法治档工作交流会,是区县档案行政执法工作现场会,是规范执法行为、高依法行政能力促进会。评议会,让我们触摸到了基层档案执法的情况与问题,也引起了我们深刻的反思。
一、档案部门依法行政、依法治档是历史发展的必然
近年来,党中央把落实依法治国的方略到了突出位置。我省也相应制订了《湖南省行政程序规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省规范性文件管理办法》等一系列重规章,来升全省依法行政的整体水平。省委省政府明确了“法治湖南”建设的目标,周强书记说“抓法治就是抓发展,就是抓科学发展。”①法治环境已成为一个地方的核心竞争力。可见依法行政,加强法治建设在湖湘也成为发展中的重中之重。
档案事业是经济社会与文化事业的组成部分,依法治档、依法行政也是时代与社会的求。近年来,全省各级档案部门认真贯彻档案法律法规,严格开展档案行政执法,依法治档水平不断升。省档案局相继制定了《档案行政执法责任制的若干规定》、《档案行政执法责任制实施方案》、《档案行政执法过错责任追究制度》以及《湖南省档案行政执法处罚裁量权基准》等规章,档案法规制度建设逐步加强。但是,少数档案部门甚至包括一些局馆长对依法治档的重性、紧迫性的认识还不够到位;有法不依、执法不严以及执法不公正、不规范的问题比较突出;行政不作为、乱作为的现象同样存在;档案执法队伍的整体素质有待进一步高;社会各界对档案法律法规的了解、尊重与自觉执行的素养有待进一步加强。据了解,个别市州的个别县(区)几年间没有查处过一件档案违法案件或违法行为。是不存在档案违法行为和违法案件吗?是档案意识浓郁到政通人和、“风清气正”,依法治档达到了相当层次的水平吗?显然不是的。许多同志都认为,社会的档案意识还远没高到如此的高度;档案行政执法的水平也还没有走在其他执法部门的前列。因此,与会的市县代表们一致认为,档案部门抓实依法治档、依法行政,正是在“法治湖南”建设过程中添砖加瓦。它是时代发展的需、社会发展的必然。
二、规范执法行为是档案行政执法的首任务
随着法制的健全,档案行政执法工作正沿着依法行政的轨道健康地发展,依法治档、严格执法已成为广大档案执法者的指导方针。以法律规范档案执法处罚行为已逐步被社会各界和广大公众所认识和肯定。但是档案行政执法工作毕竟处于初级阶段,对“依法”的理解也存在不同的偏差,档案执法队伍与执法水平也参差不齐,所以在执法实践中各地存在种种问题与遗憾。如不亮证执法者有之;领导出面大案化小、小案化了的不作为有之;执法过程失职、滥用职权、超越职权,甚至不正确履行程序的现象也有之。市州县档案行政执法中逐步显露出来的这些问题实际上有了一些不良后果,法制原则也受到了一定挑战。因此,若不及时修正不当执法,规范执法行为,一定程度上便会动摇社会与公众对档案法规的信任与依靠,损害档案部门的执法地位与形象。
我们召开案卷评议会议,就是从理论和实践上对执法过程中的种种问题进行纠偏,将执法行为的规范进一步明确。省档案局计划在常德行政处罚案卷评议会的基础上,推广行政执法工作评议制度,定期或不定期检查、指导、考核执法工作,严格规范全省档案行政执法行为。工作评议的重点即是行政执法处罚过程中,主体资格是否具备、程序是否合法、事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确、处罚是否适当、办结时限是否及时、文书格式是否标准、案卷整理是否规范等。同时对工作评议的情况及时通报。需明确的是,各级档案行政管理部门在开展档案行政执法检查时切忌简单粗略,随意而为。而应该周密计划,报请批准。行政执法检查至少有2名以上行政执法员参加。开展检查时,应前5日告知被检查对象,下达《档案行政执法检查告知书》,其现场检查程序应严格依照《湖南省档案行政执法检查程序规定》进行。
各级档案行政管理部门在对档案违法行为进行处罚时,一定严格遵循《湖南省档案行政执法检查程序规定》进行,而且根据不同情况相应启用简易程序、一般程序和听证程序。对轻微的违法行为,适用简易程序。对违法较严重情节恶劣的,应启用一般程序。违法行为特别严重,处罚额度较大的,应启用听证程序。只有严格执法,程序规范,行政相对人才会尊重档案执法办案的权威性,档案行政执法才能彰显地位与价值。
三、档案执法工作者一定自身过硬
从会议交流与反馈的情况看,各市县档案行政执法存在一个共性的现象档案行政执法工作难做,执法人员自己底气不足。执法难、难执法的原因除了档案行政执法工作起步晚、档案部门地位弱势、个别区县地方保护观念较强外,更重的一点是档案执法人员自身的行政执法能力与知识水平有待高。
常言道打铁还需自身硬。法律本身是柄双刃剑,既是我们档案执法部门一件武器,同时也是行政相对人一件武器,这在法学上叫“武器对等”。在进行行政处罚时,行政相对人很快会变成“专家”,他们将仔细研究处罚的相关法律。执法者若不学法、懂法,执法就会被动,会出现处罚不当、执行不力,甚至反过来站在了被告席上。
早在7年前,毛主席就说过“我们队伍里有一种恐慌,不是经济恐慌,也不是政治恐慌,而是本领恐慌。过去学的本领只有一点点,今天用一些,明天用一些,渐渐告罄了。好像一个铺子,本来东西不多,一卖就完。”“再开就进货,我们干部的进货,就是学习本领。”②主席这种形象的比喻对我们档案行政执法队伍的现象十分中肯。全省档案干部队伍知识层面与其他部门相比较并不占优,档案行政执法队伍大多半路出家,真正法律专业的行家里手也不多见。所以,执法者必须“进货”,“攻书”,既学习档案法,也学习专业法规;既学习本位法,也学习上位法等法律法规。试想,我们档案执法人员不熟知《档案法》、《行政处罚法》、国家档案局《档案行政处罚程序暂行规定》;不精通《湖南省档案行政处罚裁量权基准》、《湖南省档案行政执法检查程序规定》与《湖南省档案行政处罚程序规定》等,一定谈不上有过硬的“内功”,也称不上执法的行家里手,办起案来自然不顺不畅,底气不足。因此,大家努力做到自身的法律知识储备,练好过硬的执法本领,才能适应所担负的工作,才能在执行档案违法案件时不觉得为难畏难。反过来,各级档案部门,既督促档案执法人员努力学习,苦练内功;同时又有计划地逐步引进法律专业高素质人才,从整体干部队伍力量上给予升和保障。
四、上下沟通,相互促进,大案案实行上报制度
目前,我国处于大发展大变革时期。一方面档案在经济社会发展中越来越重,服务功能日益显现;另一方面社会各界对它的重价值认识上还有欠缺,对档案的管理和投入上还不够到位。因此,档案丢失、损毁、被盗甚至篡改的现象时有发生。近年来,全省各市县的档案违法案件不断增多,有的还是大案案。有的一个单位的几年内的档案全部丢失,有的单位数百卷档案被盗。但档案部门相互知晓的很少,档案行政上级主管部门也未得到报告,案件处罚结果力度相对微弱。究其原因是上下沟通不够,争取多方支持不够。个别县(区)存在一定程度的地方保护主义,大案案一经公布,担心影响当地的各项政绩,因而明知是大案案也就以情代法、以权先法,大事化小、小事化了。这实际上也是一种不作为行为,一种知法违法的失职行为。今后各级档案部门,在依法治档,尤其是大案案的查处中,多上下沟通,互相促进。实行大案案上报制度,县(区)档案行政执法部门在大案案查处时上报市档案行政执法部门,市州档案执法部门上报省档案行政执法部门,严格遵循《档案行政执法检查上报备案和重大违法案件报告制度》。如此,既可以联合执法,加强加大执法力度,又可以对档案违法案件的查处予以监督,杜绝个别地方保护主义行为的发生,高档案行政执法的能力与效率。
注释
①周强. 深刻认识法治湖南建设的重大意义. 湖南省依法行政工作手册.
②毛泽东. 改造我们的学习. 1941.5.19.